Expansão do gás no Brasil depende de políticas públicas e ajustes regulatórios, dizem experts em evento do RCGILex

Em workshop realizado no dia 12 de agosto na sede do Fapesp Shell Research Centre for Gas Innovation (RCGI), o professor Luis Antônio Bittar Venturi, coordenador de um dos projetos do Centro e docente da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP (FFLCH), ao lado do advogado Diogo Martins Teixeira, especialista em direito aduaneiro e tributação indireta, falaram sobre as perspectivas do aumento do consumo do gás no setor residencial e os desafios regulatórios e tributários que o estabelecimento de um mercado pujante de GN ainda enfrenta o Brasil. O evento foi organizado pela equipe do RCGILex, ligada ao projeto 21 do RCGI e coordenada pela professora Hirdan Katarina de Medeiros Costa.

Em sua palestra “Perspectivas de expansão do uso do gás e seus impactos no bem-estar social”, Venturi focou os possíveis efeitos do aumento o uso do gás para a população brasileira, parte dos objetivos do projeto que ele coordena no RCGI (Projeto 28 – Análise do potencial de uso doméstico de gás integrado com o sistema elétrico na cidade de São Paulo). “O gás natural é considerado um combustível de transição para uma matriz mundial mais limpa e são muitas as evidências de que seu uso vem crescendo no mundo. Os dados disponíveis apontam que, entre os fósseis, o GN será o que mais aumentará sua participação nas matrizes energéticas de países que vêm substituindo o carvão. No Brasil, a tendência é que esse consumo cresça também, mas temos ainda entraves para que ele se estabeleça como uma opção nas residências”, resume o professor.

Para tentar estabelecer quais seriam os prós e os contras do aumento do uso do gás nas residências paulistanas, ele e sua equipe desenharam um cenário em que o consumo do gás nas residências da capital passasse dos atuais 27% (praticamente só seu usa o gás para cocção), para 50%, sendo os outros 50% de consumo seria de energia elétrica. Segundo Venturi, se todos os chuveiros elétricos fossem convertidos para chuveiros a gás, esse cenário já se materializaria. Nesse contexto, a equipe selecionou quatro variáveis: a vulnerabilidade energética das famílias; a sustentabilidade (com foco em emissões de GEEs); o custo das famílias com energia e a viabilidade técnica da substituição de energia elétrica pelo gás nas residências.

“Descobrimos que a vulnerabilidade energética seria reduzida em 11% na cidade de São Paulo, caso as famílias usassem o GN na mesma proporção da energia elétrica. Portanto, a primeira variável é positiva para o gás. A segunda variável, não. Se houvesse aumento de 23% no uso de gás, haveria acréscimo de 2,5% nas emissões de CO2 na atmosfera na cidade de São Paulo. A terceira variável, os custos com energia, também foi favorável ao gás. As contas ainda não estão muito consolidadas, mas tomando-se por base um apartamento padrão em São Paulo – que tem uma conta de gás por volta de R$ 30,00 mês e de eletricidade por volta R$110,00 – se fossem usados gás e eletricidade na mesma proporção, as contas com energia teriam uma redução da ordem de 7%”, resumiu Venturi, acrescentando que os cálculos da segunda e da terceira variáveis ainda estão em construção.  

Viabilidade e segurança – Quanto à última variável, viabilidade técnica, ela ainda não foi endereçada pela equipe, mas de acordo com o professor, ela tem duas dimensões: a da infraestrutura e a doméstica, que devem ser trabalhadas juntas. Segundo Venturi, há um imenso potencial de ligar à rede existente residências que não se servem da rede de gás canalizado que passa na rua. Há, inclusive, segundo seu relato acerca de conversas com diretores da Comgás, a ideia de instalar “tomadas de gás” nas residências. “O problema é: vamos usar esse gás para quê? Se você for nas principais lojas de departamento do país, não vai achar eletrodomésticos movidos a gás.”

Venturi chamou a atenção também para recentes eventos de acidentes com gás natural em ambientes residenciais, e isso trouxe, para a equipe, a necessidade de trabalhar com uma outra variável: qual é a confiança que o paulistano tem para mudar para o gás natural canalizado? “Foram 15 fatalidades só esse ano aqui em São Paulo por causa de gás, famílias inteiras que morreram por vazamentos. Então, será que a rede passando na porta de casa é suficiente para fazer esse consumidor aderir ao gás de rua?.”

A professora Hirdan Medeiros complementou, afirmando que a Associação Brasileira pela Conformidade e Eficiência de Instalações (Abrinstal), fez uma pesquisa de campo em 2005 sobre como os responsáveis técnicos pelas obras – engenheiros, arquitetos e técnicos – lidavam com a questão da cultura do gás. “As normas da ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) tratam disso há muito tempo. Tudo é muito bem estabelecido, a Abrinstal e a ABNT fornecem os parâmetros de segurança técnica. A questão é a fiscalização. Nos condomínios ainda há algum controle, mas nas casas é mais difícil”, admite a professora.

Desafios tributários – A introdução do GN no mercado doméstico, lembrou o segundo palestrante do dia, Diogo Martins Teixeira, se dá de duas maneiras: a produção nacional e a importação de GN, tanto da Bolívia, via Gasbol, quanto de outros players, por meio Gás Natural Liquefeito (GNL). O palestrante dividiu as formas de negociação em “comercialização” e “distribuição”. A movimentação do GN se dá basicamente via escoamento do GN produzido offshore, o transporte pelos gasodutos federais (NTS, Tag e TBG), a transferência e a distribuição, feita pela rede de distribuição dos estados.

“Os principais desafios tributários atuais da indústria do GN são: conflitos de competência, seja entre entes tributantes de mesmo nível (estado-estado, por exemplo), seja entre entes tributantes distintos (estado-município, principalmente); a falta de uniformidade da carga tributária entre os estados; e o gás natural usado para geração de energia elétrica, cuja distinção dos regimes de tributação, também relativos ao ICMS (Imposto Sobre Circulação de mercadorias e Serviços), gera confusão e cumulatividade, o que acarreta custo.”

Segundo ele, a Constituição Federal define a repartição das competências para cada ente tributante instituir seus tributos. “O principal foco está nos estados e no Distrito Federal, por conta do ICMS, mas há uma tendência de que os municípios tenham uma relevância maior, especialmente com o Novo Mercado de Gás, por conta de novos modelos contratuais e novas relações jurídicas que serão criadas ou aprofundadas com a saída da Petrobras como agente dominante do setor.”

Teixeira explica que, segundo a Constituição Federal, os conflitos de competência deveriam ser dirimidos por Lei Complementar – ou seja, até onde vai a capacidade tributária de estados e municípios – mas essa distinção não é feita com perfeição, o que atravanca a indústria.

Dois conflitos de competência merecem atenção especial, segundo o palestrante. O primeiro é relativo à importação de GN, tanto da Bolívia quanto em forma de GNL. Este é um conflito de competência entre estados. “E a questão aqui é: quem recolhe o ICMS na importação do GN? É o estado onde acontece a entrada do GN no Brasil, é o estado onde acontece o desembaraço aduaneiro, as formalidades aduaneiras, ou é o local onde o gás tem uma destinação comercial efetiva?”

De acordo com ele, a Constituição Federal diz que o imposto deve ser recolhido onde estiver localizado o destinatário da mercadoria, o destinatário jurídico, segundo entendimento do Supremo Tribula Federal (STF). A Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir) diz que é onde acontece a entrada física do bem. “São critérios completamente diferentes e aqui a Lei Complementar foi na contramão da Constituição. Mas ela não foi declarada inconstitucional.” Ele lembra que há certa dificuldade de determinar a “entrada física” do GN no gasoduto e que quando o legislador criou o requisito de “entrada física”, provavelmente estava imaginando um bem corpóreo, palpável.

“No caso do Gasbol, por exemplo, a Petrobras sempre recolheu o ICMS para o estado do Mato Grosso do Sul, pois é lá que acontece a entrada física e o desembaraço aduaneiro. E, de lá, ela faz a distribuição do gás. Mas os estados de São Paulo e Rio de Janeiro começaram a autuar os estabelecimentos que recebiam esse gás natural e que o consumiam, alegando que o gás só entrara fisicamente em algum estabelecimento para uso final nesses estados, e não no Mato Grosso do Sul, onde ele nunca saíra do gasoduto de transporte da TBG”, revelou Teixeira.

Diante da celeuma, a Petrobras ajuizou ações civis ordinárias no STF e atualmente existem liminares, ou seja, decisões precárias, que inviabilizam a lavratura de auto de infração por esses estados destinatários do GN e que asseguram a tributação para o Mato Grosso do Sul. “Com base em outros precedentes vinculados à cargas físicas, o STF adota uma linha de que o que importa é o destinatário jurídico: a empresa que fez a operação de importação, que pagou pela importação, ainda que ela venha a revender o produto sem que este sequer entre em seu estabelecimento, o que é mais razoável ainda no caso de uma mercadoria como o GN, que como regra não é estocada.”

Segundo ele, este é um problema grave que os importadores terão de encarar. Teixeira se refere aos vários projetos de importação de GNL que estão em estudo e que poderão também se confrontar com essa pendência regulatória.

Novo Mercado de Gás – O outro conflito de competência envolve estados e municípios, e tende a se agravar com a saída da Petrobras da cadeia do gás. “Aqui elas dizem respeito, principalmente, ao compartilhamento de infraestruturas – sobretudo de regaseificação, processamento e tratamento. Atualmente a Petrobras compra o gás e usa as estruturas de processamento e tratamento, das quais ela é titular, trata o gás e revende. Não existe bilateralidade nas atividades de regaseificação e processamento. Com a abertura do mercado, essas infraestruturas serão vendidas a terceiros e existem projetos de construção de novas UPGNs, e essas infraestruturas serão usadas na forma de prestação de serviços de terceiros.”

Segundo ele, a Resolução 16, que institui o Novo Mercado de Gás, não proíbe que o dono da molécula seja também dono de uma UPGN, por exemplo. “O foco da 16 é permitir o livre acesso. Entretanto, evidentemente, se um agente é produtor da molécula e também dono das unidades de processamento, é difícil não monopolizar o acesso quando a cadeia é verticalizada. É esse ponto que ainda está em aberto: não se sabe como a ANP o Ministério de Minas e Energia irão regulamentar esse livre acesso e esse controle das estruturas.”

Assim, é possível que o acesso de terceiros à infraestrutura de gás natural também seja fonte de judicialização. “Existe a possibilidade de agravamento de conflitos de competência devido ao acesso de terceiros a infraestruturas essenciais, principalmente processamento e regaseificação”

Uniformidade e geração de energia elétrica – Teixeira citou ainda a grande disparidade de cargas tributárias de ICMS entre os estados, tanto no tocante à diversidade de alíquotas nominais quanto à diversidade de carga tributária efetiva em razão de benefícios fiscais ou regimes especiais de tributação para o GN, como desafios que o Novo Mercado de Gás terá de enfrentar.

No que concerne ao gás para gerar energia elétrica, ele mencionou a tributação em cada atividade da cadeia, inclusive no transporte, como o principal gargalo tributário do setor. “Neste caso, o ICMS se torna cumulativo. O efeito desse custo na cadeia pode variar de 7% a 25% (nominal), ou de 10% a 33% (efetivo). Nesse sentido, o uso do GN se distingue de outros processos industriais em que o ICMS incidente sobre os insumos é compensado, sendo um redutor de custos.”

De acordo com o advogado, uma das maneiras de minimizar esses impactos seria a desoneração nas sucessivas saídas internas e interestaduais e das prestações de serviço de transporte de GN destinadas à UTEs.

Imagem: RCGILex

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