Financiamento de gasodutos e responsabilidade das Estatais na pauta do RCGILex

Dois eventos marcaram o início da temporada de palestras e workshops organizados pelo RCGILex. No primeiro, que aconteceu dia 20 de março, o Coordenador Financeiro da Companhia Maranhense de Gás (Gasmar), Rodrigo Botão, falou sobre a adesão das distribuidoras de gás à Lei de Responsabilidade das Estatais. No segundo, dia 27, o geólogo e Consultor Legislativo do Senado Federal, Israel Lacerda de Araújo, abordou as propostas legislativas que buscam estabelecer financiamento para a malha brasileira de gasodutos. Coordenado pela professora Hirdan Katarina de Medeiros Costa, o RCGILex é uma plataforma que aglutina e analisa a legislação brasileira e paulista sobre gás natural, concebida no âmbito do FAPESP Shell Research Centre for Gas Innovation (RCGI).

A palestra de Araújo, intitulada “Expansão da malha de gasodutos de transporte: propostas legislativas e seus possíveis efeitos”,focou três propostas: aMP nº 814/2018, o PL 6407/13 e o PL 10.985/18. As três propostas objetivam destinar 20% da renda da comercialização do excedente em óleo da União (referente aos contratos do pré-sal) para um fundo de financiamento da malha brasileira de gasodutos, mudando o marco regulatório do pré-sal e reduzindo Fundo Social, para onde é direcionada toda renda da venda da parcela de óleo e gás da União dos contratos de partilha de produção do pré-sal.

“O Fundo Social ainda é orçamentário, não foi instituído por decreto, mas o problema é: agora que o dinheiro está começando a aparecer, parte dos fundos seria reencaminhada por essa proposta”, resume Araújo. De acordo com ele, o redirecionamento de parte do dinheiro do Fundo Social seria usado basicamente para a construção de gasodutos de transporte e UPGNs (Unidades de Produção de Gás Natural), e para o escoamento da produção do pré-sal.

Na proposta da nova Lei do Gás (PL 6407/13) sob a relatoria do então deputado Marcelo Squassoni (PRB-SP), o financiamento tinha o nome de Dutobras. O PL tinha um texto semelhante à MP nº 814/2018, que também estabelecia o Dutobras e que, por decurso de prazo, não foi adiante. Segundo Araújo, esta MP acabou virando uma colcha de retalhos: foram apresentadas 158 emendas e nenhuma delas tratava do gás natural. “O Dutobras só entrou por conta do relator, Júlio Lopes (PP-RJ). Quanto ao PL 6407/13, foi arquivado em janeiro deste ano e logo desarquivado, em fevereiro, voltando ao debate por conta dos outros projetos que estão apensados. Mas ainda sem nenhuma definição por parte da Câmara”, esclareceu Araújo.

Já outra proposta de financiamento de gasodutos que tramita no Parlamento, o PL 10.985/18,  institui o Brasduto, que tem a mesma finalidade e as mesmas prerrogativas do Dutobras. “Era um projeto que originalmente tratava de energia elétrica e direito do consumidor. O relator da proposta, senador Fernando Coelho (MDB-PE), que estava atuando como líder do governo, incorporou dois itens de peso: a repactuação do risco hidrológico e a proposta do financiamento dos gasodutos, trocando a sigla Dutobras por Brasduto. O texto é quase igual, pouca coisa mudou.”

Ele lembra que a questão referente ao risco hidrológico esteve em um projeto que já havia sido recusado pelo plenário e, nesses casos, o tema só pode ser levado a debate no ano seguinte ou se tiver a assinatura de 50% mais um. “Esse projeto teve tal questionamento regimental logo de cara, mas mesmo assim entrou na pauta novamente. Além dessa questão, a prerrogativa da iniciativa para criação de infraestruturas tais como os gasodutos é do Executivo, e o PL, atualmente na Câmara dos Deputados, também foi questionado por conta disso. Se vai ser considerado inconstitucional na Câmara, vamos ver.”

Financiamento sem taxa – De acordo com o consultor legislativo, tanto o Brasduto quanto o Dutobras priorizam gasodutos cujo processo de licenciamento ambiental e autorização da ANP (Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis) já esteja finalizado.  

“O Brasduto (assim como as outras propostas) é um apoio financeiro reembolsável, ou seja: um financiamento sem taxa. Ele cobre o custo do gasoduto até que este seja superavitário, e então o financiamento é reembolsado. O gasoduto não iria dar prejuízo ao operador, que seria reembolsado a uma taxa garantida, até o superávit. Para os empreendedores, é risco zero. Mas, por outro lado, a operação não traria uma renda a mais para o empreendedor, no caso de grande superávit, por exemplo.”

Segundo o geólogo, se o transportador em tese não fica com boa fatia do lucro, porque ele tira basicamente uma renda fixa, ganham os mercados em desenvolvimento. “A proposta tem como meta os mercados das grandes capitais do país ainda não servidas pela malha. Não faz muito sentido econômico determinar que as capitais ou os gasodutos já licenciados ambientalmente sejam a prioridade. Isso gera, na verdade, captura de renda: o processo legislativo faz com que um ativo, que não sofreu qualquer mudança, passe a valer dez vezes mais. Ou seja: um mercado que que é, a princípio, minúsculo, pode passar a ser um mercado milionário. E um negócio milionário passa a ser bilionário.”

Para Araújo, nesta situação quem ganha são as distribuidoras. “O benefício do financiamento vai para os gasodutos de transporte, para as transportadoras, mas quem vai ter grande parte dos lucros são as distribuidoras. Agora, como não é incomum que transportadoras detenham parte das ações das distribuidoras, o que acontece é que estas não terão prejuízo transportando, e terão muito lucro distribuindo.”

Ele abre um parêntesis para falar sobre a Companhia Brasiliense de Gás (CEBGás), a Gasmar e a Companhia de Gás do Amazonas (Cigás). “Todas elas têm algo em comum: são meio estatais e meio privadas, e a maior parte das ações particulares pertence à CS Participações ou a consórcios que a têm como sócia. Já são negócios milionários do jeito que estão. Se o gasoduto chegar lá, passam a ser bilionários.”

Dor e delícia – Para o Coordenador Financeiro da Gasmar, Rodrigo Botão, que realizou sua palestra uma semana antes de Araújo, nas concessionárias que têm essa peculiaridade de capital misto, o Estado geralmente está mais preocupado com a política, e o acionista privado mais focado no risco financeiro do negócio. “Não é uma crítica, mas uma constatação.” O economista abordou as peculiaridades referentes à adesão das distribuidoras de gás à Lei de Responsabilidade das Estatais (Lei nº 13.303/16).

A norma se aplica a qualquer Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União, ou seja, de prestação de serviços públicos.

“A Lei afeta diretamente as distribuidoras de gás no país: a forma de contratar, a forma de visualizar o contrato – do ponto de vista da administração pública –, além de trazer uma visão mais mercadológica para as operações das empresas que são, em parte, estatais.”

O economista cita a Teoria da Agência, cunhada na década de 1970, para explicar os conflitos existentes entre o “principal” (o acionista, dono do negócio) e o “agente” (o contratado pelo principal para operar a empresa). “Nesse cenário, as empresas operam em nível de informação assimétrica, ou seja, a informação não é a mesma nas duas pontas. Segundo a literatura, geralmente o agente, que opera o dia a dia da empresa, tem muito mais informação que o principal.”

No caso das distribuidoras de gás meio estatais e meio privadas, lembra Rodrigo, Estado e capital privado são dois atores que, por mais que devam estar alinhados, operam em nível elevado de informação assimétrica e têm interesses diversos. “Nesse sentido, estamos sob a égide de certo risco moral, que surge a partir da informação assimétrica e pode trazer impactos negativos. Parecem-me que a governança, que diz respeito a monitorar a atuação do agente e limitar seu poder de decisão, é um caminho para mitigar o risco moral, embora engesse um pouco as operações.”

O palestrante analisou o conteúdo dos relatórios de 29 distribuidoras de gás brasileiras para entender como as concessionárias de gás no Brasil estão evidenciando, nos re­latórios, os riscos envolvidos nos negócios, e como pretendem implementar a gestão de riscos à luz das exigências da nova lei das estatais.

“É um desafio grande para as concessionárias, hoje, atender ao que a Lei estabelece. Meus resultados indicam que apenas 20% das concessionárias de gás já evidenciavam programas de gestão de riscos antes da Lei nº 13.303/16 e apenas 37% das companhias evidenciaram ações de implementação de programas de gestão de risco nos moldes da nova Lei. Entretanto, o nível de detalhamento da informação é baixo.”

Gratuitos e abertos ao público, os eventos ocorreram na sede do RCGI, no prédio da Engenharia Mecânica e Naval da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (Poli/USP).

Imagem: Pixabay

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